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한국에 지방자치가 처음 헌법에 명시된 것은 1948년이다. 현재 처럼 지방의원을 선출하는 제도는 1991년에 본격 도입됐다. 1995년부터는 광역지방자치단체장과 기초자차단체장을 민선으로 선출해 오늘에 이르고 있다.

벌써 30년이 지났다. 그런 세월을 거치면서 우여곡절 또한 많았다. 풀뿌리 민주주의가 제대로 성장하도록 우리 사회가 그만큼 보듬고 자양분을 주면서 키워왔떤 게 사실이다. 그렇다면 이쯤에서 지방자치가 제대로 작동하는지 살펴볼 필요가 있다. 특히 주민자치의 관점에서 꼼꼼하게 들여다 볼 필요가 있다는 얘기다.

주민자치란 주민 스스로가 행정의 중심적 역할을 하는 자치제도다. 주민 스스로가 지방정책을 결정하고 집행하고, 책임지기 위해서 참여하는 제도다. 다시 말해 주민들이 자신들에게 관련된 사안을 스스로 결정하고 집행할 수 있어야 한다.

더 나아가 주민자치는 자치단체에 대한 주민의 자발적이고 적극적인 참여가 가능하고, 주체적인 관계에 중점을 두는 제도다.

우리나라 전통적인 주민자치로는 향약, 두레, 계 등을 들 수 있다. 구한말을 지나 일제시대 식민통치의 하나로 읍면동이 설계된 후 제2공화국에서 읍면자치가 잠깐 실시됐다. 그 후 권위주의 시대 지방자치가 중단된 후 그리고 행정개편 등을 통해 현재 지방자치단체로 이어지고 있다. 현재의 지자체는 17개 광역시도와 227개 기초자치단체 3400여개 읍면동에 이르고 있다.

특이하게도 서울의 금천구 독산4동장과 전남순천의 낙안면장, 경북 의성군 안계면장은 민간으로 하여금 동장과 면장을 채용하는 개방형직위로 운영하여 눈여겨 볼 필요가 있다.(*현재는 금천구 독산4동장과 낙안면장은 운영하지 않음) 이런 형태로 운영되는 주민자치가 앞으로 읍ㆍ면ㆍ동의 행정에 어떤 변화를 가져올지 궁금해진다.

도시화가 진행되면서 수도권과 광역시를 중심으로 광역자치단체는 규모가 커지고 인구도 많아졌지만 반대로 군단위의 기초자치단체는 그만큼 인구 소멸 위기에 처해있다. 이러한 불균형 속에 인구 2~3만의 군이 있는가 하면 3-4만의 읍이 있는 지역도 더러 있어 주민복지와 행정서비스라는 형평성 측면에서 문제점이 대두되고 있는 상황이다.

현재 읍면동의 명칭도 지방자치와 주민자치의 변화 과정을 행정안전부 자료에 의거해 살펴보면 책임읍면제와 혁신읍면동제, 대동제, 읍면동 복지 허브(herb)화를 위한 행정복지센터로 변화되어 가고 있다.

한국의 지방자치는 1952년 4월 도입된 이래 정치적 격변기를 거치는 동안 그 세월과 역사 만큼이나 순탄치 만은 않았다. 그러나 1991년 지방자치가 부활한 이후 주민들이 지방자치단체장과 지방의원을 직접 선출함으로써 주민에 의한, 주민을 위한 자치단체를 구성할 수 있는 틀을 갖추었다고 볼수 있다.

하지만 민주주의 토양인 풀뿌리 주민자치는 현실적으로 미약한 수준에 머물고 있다. 늦었지만 이제부터라도 풀뿌리민주주의에 가깝도록 제도를 운영할 필요가 있다는 게 필자의 생각이다. 중앙정부는 국가의 이념과 국가발전을 위한 중앙집권적이지만 지방자치는 다양성에 있기 때문이다.

주민자치이론적인 관점에서 보면 중앙과 지방과의 관계에서 재정의 독립성 뿐만 아리라 자치역량인 주인의식, 리더십, 자치교육 등이 함양되어야 함에도 단지 주민자치회를 활성화하는 방향성만을 설정하거나 읍면동 단위로 주민자치를 획일화하고 있다는 점에서다. 이는 진정한 주민자치는 아니라고 본다.

현재와 같이 법적 근거가 미비한 상태에서의 주민자치 활성화는 무엇보다도 기초지방자치단체장의 리더십에 의존할 수밖에 없다. 행정의 획일성을 탈피하고 주민스스로 미래를 결정할 수 있는 기반을 마련해 다양성을 확보하는 것도 필요하다는 판단에서다. 획일적 지방자치제도가 아닌 지역 특성에 맞게 주민들이 꿈꾸는 주민자치 실현이 가능할 때 지방자치가 더 올곧고, 튼튼하게 자랄 수 있지 않을까 싶다.

필자는 주민자치를 더욱 공고히 하기 위해서는 인구 3만8천명에 달하는 화순읍과 같은 지역을 자치읍으로 정해 주민자치를 시범적으로 운영해야 한다고 주장한다. 서울특별시 독산4동장이나 전남 순천시의 낙안면장, 경북 의성군 안계면장처럼 지역여건에 따라 개방형 직위로 공모 방안도 도입할 필요가 있다고 본다.

그래야 다가오는 소멸위기에 놓인 농촌지역을 주민들과 머리를 맞대고 위기를 함께 극복할 수 있지 않을까 해서다.

/박상범 [시민논객/행정학박사]