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지난 7월1일 제주도는 ‘특별자치도’란 아주 특별한 행정단위로 다시 태어났다.

홍콩, 싱가포르와 같은 국제자유도시로 발돋움하기 위해 부여된 ‘특별자치’란 자격은 16년 지방자치사에 있어서 ‘획기적’사건이었다.

외교·국방·사법 등 국가의 중요 사무를 제외한 모든 분야에서 고도의 자치권을 갖게 된 것은 전무한 일이다.

기존 자치단체 운영의 틀을 깬 것으로, 새로운 지방자치 모델을 향한 실험이자, 주민이 주인되는 주민자치의 정착을 향한 도전으로 평가받고 있다. 제주도는 지방자치를 선도하는 ‘분권의 모범’의 역할을 맡은 셈이다.

제주특별자치도의 출범은 그동안 참여정부가 추진해온 정부혁신의 이정표이면서 앞으로 이뤄질 지방분권을 가늠할 수 있는 좌표를 함께 제시하고 있다.

제주도는 모두 1062건의 중앙정부 권한을 넘겨받았고, 지역문제 해결을 위한 법률안 제출요청권도 부여받았다.

다른 지자체와 달리 총액인건비제 적용을 받지 않아 조직개편 및 인사제도 운영에 있어 자율성을 보장받았다. 아울러 전국 최초의 자치경찰제 도입, 주민참여에 의한 교육자치는 앞으로 추진될 지방분권의 핵심적 요소이다.

‘분권’은 중앙과 지방을 아우르는 정부혁신의 기반으로서 지난 3년여 동안 광범위하게 이뤄져 왔다.

2003년 7월 마련된 ‘지방분권로드맵’은 그 시발점이 됐으며, 그해 국가균형발전특별법과 지방분권특별법이 제정으로 본 궤도에 올랐다.

정부는 특별법을 기반으로 지방분권 과제를 △중앙-지방간 권한 재배분 △재정분권 △자치행정역량 강화 △의정활성화 및 선거제도 개선 △지방정부 책임성 강화 △시민사회 활성화 △협력적 정부간 관계 정립 등 7개 분야 47개 세부 과제로 나눠 추진해 왔다.

행정자치부의 분석에 따르면 올해 2/4분기를 기준으로 이미 30개 과제(63.8%)는 완료됐고, 17개 과제는 추진 중에 있다. 연말까지 11개 과제가 추가적으로 완료되면 당초 목표치의 87.2%에 이를 것으로 판단하고 있다.

중앙정부 재정보다 더 많아진 지방정부 재정

분권화 과정에서 가장 주목할 성과는 역시 주민참여를 넓히기 위해 이뤄진 여러 가지 제도 정비와 단계적 도입이다. 2005년에는 ‘주민소송제’가 도입돼 지자체의 불법적인 재무회계에 대해 주민들이 직접 법원에 소송을 낼 수 있는 기반이 마련됐다.

올해 5월에는 ‘주민소환제’가 입법화됨으로써 지차제의 권력남용을 주민들이 직접 통제할 수 있게 됐다. 내년 하반기부터는 비리를 저지른 자치단체장이나 지방의원을 주민들이 직접 해임할 수 있는 권한을 갖게 된 것이다.

권한이양과 지자체의 자율성 강화도 빼놓을 수 없다. 중앙행정기관이 관장하던 769건 행정사무가 지자체로 넘어갔고, 2000년 15%에 이르던 지방교부세 비율도 2006년 19.24%까지 높아졌다.

이 과정에서 중앙 정부의 재정보다 지방 정부의 재정이 더 많아지는 역전도 일어났다. 2001년에는 51.6% : 48.4%로 국가 총재정 규모가 높았으나, 2005년에는 오히려 47.2% : 52.8%로 지방재정 규모가 더 커진 것이다.

지자체의 재정 자율성도 지방예산편성지침 폐지, 지방채발행 총액한도제 도입 등을 계기로 높아졌다. 기구 및 정원관리 등의 세부분야까지 하나하나 행정자치부의 승인을 받아야 했던 지자체의 조직운영 방식도 ‘사전승인권’을 전면 폐지하고 ‘총액인건비제’로 전환하는 방향으로 추진되고 있다.

이 제도가 내년부터 전면 실시되면 조직·인력에 대해 지자체의 권한이 대폭 확대 된다.

행정자치부는 지표를 개발해 지방분권 정도를 측정하고 있다. 이에 따르면 지방 분권화의 수준은 2002년 56.3%에서 2005년 9월말 현재 58.8%로 높아졌다.(2003년 56.8% → 2004년 57.2%) 분야별로는 조직인사가 77.2%로 가장 높고, 사무배분은 49.1%, 재정분야는 41.7%로 가장 낮게 나타났다.

이는 지방자치 시대에 걸맞게 중앙의 행정권한이 지자체로 대폭 이양되고, 자치조직권이 그만큼 확대되고 있음을 의미한다. 지자체의 권한 강화는 그에 따른 책임성 강화와 직결된다. 지자체의 책임이 무거워질수록 주민의 참여 폭은 늘게되고, 다양한 방식의 평가와 검증을 받게 된다. 이 과정에서 주민이 주인되는 자치시대를 향한 걸음은 빨라질 수밖에 없다.